姜师立:大运河保护立法要坚持四个原则

2020年03月 30日 10:52 | 来源: 扬州日报-扬州网

■ 姜师立

全国首个大运河文化带建设的省级立法——江苏《关于促进大运河文化带建设的决定》于今年1月正式施行以来,带动了运河沿线新一轮关于大运河的地方立法。无论是大运河遗产保护和文化带建设的地方立法,还是大运河的专项立法,都应从大运河遗产的线性活态属性出发,坚持立足长远整体保护、流域协调全面保护、活态保护传承利用和生态补偿公平公正这四个原则。

大运河遗产的线性活态特点及保护管理难题

与其他文化遗产相比,大运河最显著的特征就是线性和活态。线性是指全长3000多公里的大运河流经8个省级行政区的35个城市,其主线就受到151个县区管辖。活态主要是指该遗产不仅具有“遗产”属性,是历史与文化的见证,而且仍具有使用功能,在现代社会中仍在持续发挥作用。

大运河的活态特征主要表现在三个方面:一是航运功能。京杭大运河黄河以南段通航河段约1050公里,船舶平均载重约800吨,完成年货运量约5亿吨。二是水利功能。大运河核心的水利灌溉及防洪功能始终得以延续,大运河苏北段是国家南水北调东线工程的输水通道,也是里下河地区的防洪屏障。三是生态调节功能。中国十大淡水湖有一半在大运河沿线,大运河沿线的湖泊、湿地有效调节了流经地区的生态环境。

同时,大运河跨地区、跨行业管理和线性、活态的特点,也给大运河的保护管理工作带来了诸多难题。一是多头管理,协调联动不足。由于大运河遗产分属不同省份、不同地区、不同行业的机构管辖,存在自上而下、多级管理的特殊性,各地对运河保护依据的法规不一样,对运河管理的目的也不一样,难以协调联动保护和利用。二是政出多门,法律依据混乱。作为世界遗产,大运河保护理应遵循《世界遗产公约》精神,但大运河分属水利、航运、环保、农林、文物等多部门管理,还受《文物保护法》《水法》《航道运输法》等多个法律保护,缺少统一立法。三是认识不足,整体保护缺乏。运河管理部门众多,沿线一些城市对运河遗产的识别和保护等基础工作相对薄弱,很难就遗产保护达成社会各界的普遍共识,参与运河遗产保护管理的主体意识依然淡薄。

大运河保护的立法实践分析

在大运河申遗过程中,沿线城市签署了《大运河遗产保护的联合协定》,原文化部出台了部门规章《大运河遗产保护办法》,各省、市还先后颁布了地方性的大运河遗产保护规范性文件和法规。但在具体管理活动中,这些《协定》和《办法》的法律效应远远不够。

全国政协文史和学习委员会在2019年的调研报告提出:“现有的《文物法》由于其‘静态’管理的模式,不能适应大运河这一活态遗产保护管理与利用方面的矛盾,在协调大运河宏观决策、规划建设、多部门协调和社会管理等方面还不能满足保护管理需求,现有涉及大运河的相关规章制度也是各管一事,还不能完全覆盖大运河的整体保护。”

有专家认为,大运河需要一部专项行政法规,从而整合各管理机构和众多相关利益者,形成合力。从国外经验看,以运河著称的国家多数都制定了运河法,如1912年的《巴拿马运河法》。应在国家层面制定《大运河保护条例》,在此基础上根据区域差别加快地方立法,并制定配套实施细则,完善健全大运河保护法规体系。同时要推动在全流域范围内广泛开展依法行政、遵纪守法教育,让法治思维、法治方式内化为广大干部群众的自觉行动,保护好大运河遗产。

大运河立法应坚持的原则

一是坚持立足长远整体保护。运河作为线性文化遗产,其保护范围不仅是运河河道本体。2014年国际古迹遗址理事会对大运河申遗项目考察后,认为当时的缓冲区太小,不能有效保护大运河。因此,在大运河保护立法中,不但要保护好大运河遗产本体部分,还要保护缓冲区及风貌协调区,保护大运河滨河生态空间,保护遗产所承载的价值;不但要保护大运河的物质遗产,还要保护大运河非物质文化遗产及传承人,不但要保护作为文化遗产的大运河,还要保护作为沿线人民生产生活的大运河。

二是坚持流域协调全面保护。大运河遗产的线性特点,使大运河保护立法更要树立全线“一盘棋”思想,注重顶层设计,探索流域立法,从现在的按区域管治转向按流域管治,构建具有统一约束力和规制力的保护体系,形成流域共治、战略共保的工作格局。要在试点好江淮生态大走廊运河城市合作机制的基础上,扩大参加城市范围,建立大运河沿线城市生态环境保护合作机制。要推动省及全国层面建立大运河生态保护联防联控机制,并将成熟的经验和做法推动上升为制度,转化为法律。

三是坚持活态保护传承利用。针对大运河遗产活态的特点,在立法工作中必须坚持活态保护传承利用的原则。大运河遗产的第一属性是遗产,要从“遗产不可再生”的高度,通过立法保护大运河的地方特色、生态环境、物质遗产,挖掘整理大运河沿线的非物质文化遗产。要做到最小干预,尽可能创造有利于保护的环境条件,科学适度地利用,考虑长远利益、维护运河生态环境、保护运河遗产资源、保护运河两岸风貌、传承运河古今文明。具有观赏价值的运河遗产,可以开发旅游,但不要将大运河文化简单化、商品化,要尊重大运河沿线的历史和自然,尊重大运河的过去,以合理的方式让大运河遗产延续利用,实现可持续发展。利用必须建立在对大运河历史、整体价值的深入研究、准确把握的基础之上,要突出大运河遗产整体价值和功能特点,增进公众对大运河内涵的正确认识和深入理解,做到因地制宜,分类利用,对在用河道继续保有其航运功能,维护、发挥好高等级航道的货运功能。重点保障南水北调通道和重要防洪通道的水利功能,实现跨流域的水资源合理配置。

四是坚持生态补偿公平公正的原则。立法就要公平,在大运河立法中要构建公平公正、权责一致的生态补偿制度,探索建立纵向和横向两个维度的生态补偿。纵向上,突出以奖代补的生态补偿机制,进一步调动保护生态环境的积极性;横向上,建立区域流域上下游“双向补偿”机制,制定覆盖大运河文化带区域内主要河流的区域补偿制度,确保属地管理责任得到有效落实。同时,推进重点项目资金扶持政策的建立,通过立法推动中央及省级财政对大运河文化带特别是南水北调东线建立治污项目资金扶持政策,对沿线已列入国家专项规划的项目,如江淮生态大走廊建设、南水北调东线工程建设等,给予一定的专项政策扶持和资金支持。(作者系大运河文化带建设研究院特聘研究员、扬州大学中国大运河研究院研究员)


责任编辑:煜婕