慈善与政府:制度化框架下的合作伙伴关系

2020年09月 04日 10:54 | 来源: 扬州日报-扬州网

□ 李炜冰

从世界各国政府转型的历史来看,政府(广义)与社会关系的调整始终处于动态平衡之中。公共治理理论认为,市场、社会组织以及社会成员与政府部门联结起相互依存的合作关系(即网络关系),多元主体之间基于伙伴关系进行合作协商,并且就关心的问题采取集体行动,在多样性基础上实现共同利益。我们完全可以按照合作主义原则构建政府与慈善组织关系,即在制度化框架下,二者之间建立一种良性互动、辩证统一的合作伙伴关系,实现由政府与社会组织、公众个人对社会事务的合作治理,并与政府一起共同提供公共产品和公共服务。

慈善与政府在功能与治理上形成互补

政府、市场、慈善组织在经济社会事务中扮演不同角色,发挥不同作用,承担不同责任。慈善组织坚持以社会效益为导向,以帮扶弱势群体适应社会为目的,其健康有序发展需要市场的“资源”和“效率”,更需要政府的“制度”和“公平”。只有理顺政府与慈善组织的关系,完善共建共治共享的社会治理制度,形成良好合作模式,让慈善组织独立自主开展活动,达到资源利用与效益创造有效结合,才能在功能与治理上与政府形成协作互补,提供更有效率和更有质量的公共产品和公共服务,不断满足多元化、多层次的社会需求。

慈善能够协助政府转变相关角色和职能。如何让慈善帮助政府共同为社会公众提供更公正、更快捷、更有质量的社会公共服务,已成为当今世界各国政府在社会建设与治理过程中面临的共同课题。从与政府管理的关系来说,慈善组织的发展壮大对改进政府行政起着重要作用:承担政府改革职能转变中从政府分离出来的职能,使政府改革能较为顺利地进行;在政府与社会成员之间建立起一个中介,提高政府服务的效率和质量;对政府行政行为起一定的约束与监督作用,有利于政府做到民主行政和依法行政。从与国际社会的联系来说,慈善等社会组织可以通过民间渠道,帮助政府拓展与国际社会的联系,参与相关国际事务,探讨各种发展战略,在其中发挥越来越重要的协调和监督作用。慈善组织还蕴藏着巨大的就业潜力,帮助政府创造大量的就业机会。

慈善能够协助政府做好社会治理。党的十九届四中全会《决定》提出“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,为推进社会治理现代化指明了方向。社会建设与治理的主体是政府、社会组织、企业、社区和个人,政府是社会建设的倡导者、规划者,是社会建设的力量主体。慈善等社会组织是社会建设的生力军和重要参与者,与其他社会建设主体协同参与、共同负责,管理公共服务事业,调整社会关系,发展社会福利。慈善组织还在共同管理城乡社区事务,促进基层民主建设,实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动等方面发挥着不可替代的作用。慈善机构的公共责任和透明运作,有利于培养社会成员的志愿精神和互助品质,而且潜移默化地净化社会风气。

慈善能够有效弥补政府失灵。政府不仅要履行传统的“守夜人”职能,还需要在更广的范围内履行维护经济稳定、降低贫富差距、保护市场竞争、提供公共产品等职能。随着政府干预经济的加强,市场无法解决的事情,政府不一定就能解决好。如:个人对公共物品的需求在现代社会得不到很好的满足,公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源,致使公共支出规模过大或者效率降低,政府作出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。政府同样存在失灵的可能。慈善组织的存在是“政府失灵”和“市场失灵”相结合的产物,它让社会获得了与政府和市场相对等的法律身份和独立形态。慈善组织能够以其巨大的经济能量和社会动员能力,填补政府用于社会发展和服务方面的产品与资金不足,保证社会资源得到公正、合理和高效配置,帮助政府解决一些容易被忽视的边缘问题。

现代慈善事业发展的政府责任

现代政府的责任主要体现三个方面的内容:第一,从政府职能方面来讲,社会性公共服务是政府职能的主体部分。第二,从政府管理方式来讲,政府是为市场、社会和公众提供公共服务的,应该将服务融入管理之中,为市场、社会和公众提供维护性公共服务。第三,从公共服务供给方式来讲,政府应鼓励市场、社会和公众参与公共产品和服务的生产与供给;同时,要提高政府服务的效率与质量,建设一个高绩效的政府。现代政府要实现善治,必须处理好与社会的关系,与各类社会主体共同推进社会建设和发展。《慈善法》要求各级政府在制定慈善政策法规,依法监督管理,规范募捐行为,维护慈善组织和捐赠人、受益人的合法权益等方面,明确“政府推动”职责。从政府责任和义务的视角来看,培育社会公共精神,增进社会公平和公众的权利与福祉,提供法律保障、维护社会良性运行,这是政府维持与社会、与慈善组织合作互动关系的优先考虑的目标。

一是作为伦理性实体,政府应承担社会伦理道德的规引与重构。慈善事业的发展状况反映着一个社会的道德文明程度。慈善强调利他、互助和给予,能够增强社会道德规范建设;反过来,政府可以为社会良序发展承担起积极的社会伦理责任。慈善事业的常态化、全民化和可持续发展必然需要政府公共政策的道德支持。一方面,政府应加强自身公信力建设。政府在宣传慈善文化、推动慈善组织发展、加强慈善立法和监督等方面的政策措施,能够权威性地得到广大公众和社会的认可和支持。实施公共权力阳光运行、提高依法民主决策水平、突出政务诚信建设是政府提升公信力的有效途径。另一方面,政府应构建和弘扬现代慈善核心价值理念。培育公益慈善文化,在全社会倡导企业公民责任、志愿服务和人人慈善理念,形成基本的道德规范,增强全民核心价值观,从而内化于心、外践于行,引领社会公共精神。

二是作为政治性实体,政府应主导公共职能转变与权力适当转移。转变政府职能,适当让渡和下放权力,是一种内涵式的自我改革,有利于实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义方向的转变,更有利于增强社会成长的自主性。第一,应该针对权力越位,各级政府继续把那些管不了又管不好的,社会组织能够承担的属于自我调节、公共服务的职能转移出去,归还给社会;加大行政职能改革力度,努力采取削减、转移和委托等方式,继续下放、调整一批行政审批事项,充分激发企业和社会的积极性。第二,继续调整转化公共管理职能,完善慈善组织管理体制和多元化的公共产品投入与供给机制,规范向慈善等社会组织的职能转移和实现政府购买社会服务的法定化。第三,培育慈善组织公共事务的承接能力,调动社会各方面的积极性和创造性,从而充分发挥慈善组织承担公共服务、促进社会融合的作用。

三是作为制度性实体,政府应加强社会立法的供给与保障。政府是制度的主要供给者,应加快社会立法进程,制定和完善各种满足社会发展需要的有针对性的社会政策和法律法规。国际经验表明,慈善事业发达的国家很大程度上都是归功于其完备的法律法规体系。第一,健全完善基本慈善法律法规。除2016年颁布的《慈善法》之外,应制定多层次的法规政策操作和实施细则。适当时候,建议出台《非营利组织法》或《社会救助法》,推动包括慈善组织在内的非营利组织管理领域的法治建设。第二,建立完善慈善监督和问责制度。构建完善的监督体系,综合运用法律、舆论和内部监控等机制来监督其中的每一个参与者、规范其中的每一个流程环节,明确捐助人和慈善组织各自的法律地位及权利与义务。第三,提供慈善激励与支持制度。鼓励拥有社会责任感的企业与公众进行慈善捐赠,规范捐赠活动,加强捐赠款物管理,保护捐赠各方的合法权益,完善税收激励和社会嘉奖政策。

一定意义上说,现代社会是进入了“政府的时代”,当今世界更需要一个全新的政府与社会的互动模式,这一模式的核心在于,政府与社会组织之间能够形成共生共长、相辅相成的均衡和良性互动关系。这个关系的真实性在现代社会愈加突出。这需要各级政府继续发扬责任自觉,与慈善等社会组织一起浇灌信任、相互关怀,共同创造更长远的社会公共利益。

(作者系市委研究室副主任)


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